近年來，無人機行業(yè)發(fā)展迅速，在個人消費、農(nóng)林植保、地理測繪、環(huán)境監(jiān)測、電力巡線、影視航拍等領(lǐng)域運用廣泛。大量的市場需求催生了一批無人機運營企業(yè)，無人機作業(yè)對部分傳統(tǒng)通用航空作業(yè)的替代作用非常明顯。隨著無人機行業(yè)發(fā)展，安全矛盾加劇，在行業(yè)資源配置水平不斷提高的同時，實際需求與監(jiān)管能力開始分化，民航管理體系自身的局限性和單一性也明顯增強，原有的以運輸航空為主的管理框架面臨挑戰(zhàn)。
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8月8日，民航局運輸司起草了《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理辦法》，同時向民航各地區(qū)管理局、監(jiān)管局，以及各無人機相關(guān)單位發(fā)出了征求意見通告。這無疑是對完善民用無人駕駛航空器監(jiān)管體系的一個利好消息。
監(jiān)管現(xiàn)狀：那些需要完善的法律和規(guī)定
1、上位法缺失
無人機在民用航空的上位法《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《航空法》)中找不到具體的法律條文支持，而無人機被劃分到通用航空類別，所以現(xiàn)有的管理法規(guī)制定僅可以參考《航空法》第十部分對通用航空的原則性規(guī)定。但是無人機的應(yīng)用范疇已遠遠超過通用航空，所以參照通用航空的規(guī)定類比而定的管理法規(guī)很難滿足其發(fā)展需求。
例如，民航局空管辦2009年發(fā)布的《民用無人機空中交通管理辦法》幾乎全部參考通用航空的管理辦法。雖然民航局空管辦2016年在新發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中進行了不少關(guān)于無人機適應(yīng)性的修訂，但是制定的依據(jù)仍然是《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》和《民用航空空中交通管理規(guī)則》，而這些法規(guī)均沒有針對無人機作出規(guī)定。上位法的缺失給政策制定者帶來了不少苦惱，最后只能將核心問題通過“評估管理”的辦法巧妙地“打包”給運行管理主體。事實是運行管理主體面對具體問題只能一事一議，執(zhí)行效率可想而知。
2、運營類法規(guī)正在完善
在我國現(xiàn)有管理體系下，無人機的管理將參照民航現(xiàn)有管理法規(guī)，大體可分為飛行標準、航空器適航審定、市場管理和空中交通管理。
針對飛行標準、管理運行標準和人員執(zhí)照，目前，民航局飛標司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無人機運行管理規(guī)定(試行)》和《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，并且正在不斷完善。我國的無人機飛行標準管理是走在世界前列的，無人機“云技術(shù)”更是給管理者提供了廣闊的想象空間。對無人機駕駛員的管理有效提高了行業(yè)從業(yè)者的整體水平。
航空器的適航內(nèi)容包括無人機的設(shè)計和生產(chǎn)標準。目前，民航局適航司已發(fā)布了《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》和《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》。眾所周知，民用航空器應(yīng)該擁有“三證”，即國籍登記證、適航證和無線電臺許可證。無人機實名制登記與國籍登記的作用證類似，給無人機貼上了“民用”的標簽，并申請到了一張“身份證”——實名登記號。《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》發(fā)布后，已有超過6萬架無人機拿到了“身份證”。一旦其在運行中出現(xiàn)問題，管理部門可以根據(jù)這張“身份證”追究責(zé)任。無人機雖然拿到了實名登記號，但是離合法化還有兩步要走。首先是取得適航證。在新的適航政策出臺之前，無人機仍然要根據(jù)2009年發(fā)布的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行證。這顯然已經(jīng)不能滿足行業(yè)需求，但是無人機產(chǎn)品具有多樣性和復(fù)雜性的特點，近期很難研究出有效的管理辦法。其次是取得無線電臺許可證。對于無人機這樣的“后起之秀”，無線電臺頻譜已經(jīng)是稀缺資源。2012年，世界無線電通信大會將國際無人機頻譜分配在5030MHz~5091MHz，但該頻段在我國早已被占用。2015年，國家工信部指定了840.5MHz~845MHz、1430MHz~1444MHz和2408MHz~2440MHz三個無人機使用頻段。但是這些頻段的可用性、安全性和專用性得不到保障，民航局無線電委員會辦公室至今一直沒有認同，相關(guān)的標準和政策制定工作仍然由多部委協(xié)調(diào)，所以截至目前還沒有頒發(fā)過無人機無線電臺許可證。
市場管理是指對無人機企業(yè)市場行為的監(jiān)管。根據(jù)《航空法》第147條“從事經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門申請領(lǐng)取通用航空經(jīng)營許可證”，使用無人機從事經(jīng)營性通用航空經(jīng)營活動必須取得通用航空經(jīng)營許可證。目前民航局運輸司正在研究制定相關(guān)的管理政策，預(yù)計2017年下半年將面向社會公開征求意見。
3、空管空防法規(guī)缺失
目前世界軍事強國和航空大國十分重視空管空防一體化?？展茇撠?zé)對所轄空域內(nèi)航空器飛行活動進行統(tǒng)一管理控制，實現(xiàn)空域運行安全、經(jīng)濟和有序?？辗镭撠?zé)監(jiān)視空域情況，判斷并處理非法侵入空域的航空器，如防范近期頻發(fā)的“無人機干擾航班”事件。然而，我國針對無人機的空管和空防法規(guī)幾乎是空白的。
我國的空域歸空軍統(tǒng)一管理，空軍僅將航路航線、進近(終端)和機場管制地帶的空域劃撥給民航局管理。雖然《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》作出了民用航空使用空域范圍內(nèi)無人機空管規(guī)定，但是在絕大多數(shù)情況下，飛行無人機仍然需要遵守空軍的相關(guān)規(guī)定。
監(jiān)管面臨的“硬傷”
1、空域劃分不合理
《通用航空飛行管制條例》規(guī)定通用航空飛行需要劃設(shè)臨時飛行空域，并向飛行管制部門提出劃設(shè)臨時飛行空域的申請。由此可見，我國通用航空并不存在即時可用的空域運行空間，通用航空飛行所需要的空域只能通過申請臨時飛行空域獲得，否則不得飛行。在這樣的制度下，通用航空在由空軍主導(dǎo)進行管理分配的天空中，被空防安全和空域擁堵等困擾著，難以覓得可供飛行的空域，并且在空域多頭管理、不透明的飛行審批體系下，也無法自由、自主地作出飛行安排。目前，無人機的空域使用要遵守通用航空相關(guān)的空域管理規(guī)定，因此我國還不具備適合無人機發(fā)展的空域管理體制，需要推動改革的進程。
2、倫理問題
無人機的大規(guī)模應(yīng)用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來了新的挑戰(zhàn)。首先，大量無人機投入運營后，它的低成本和小風(fēng)險使傳統(tǒng)通用航空喪失了競爭力，將造成飛行員失業(yè)和通航公司倒閉，改變千萬人的職業(yè)選擇，也違背了發(fā)展通用航空的戰(zhàn)略意義;其次，無人機會侵犯人們的隱私，由于無人機攜帶成像設(shè)備的拍攝范圍并沒有受到約束，很有可能拍攝涉及個人私密行為或私有財產(chǎn)的圖片或視頻，對此各國還沒有研究出更好的預(yù)防手段;最后是無人機作為載具隨時有可能變成武器發(fā)動攻擊，為恐怖分子提供了一種便利手段。
3、運行技術(shù)不成熟
無人機運行技術(shù)不成熟，運行和產(chǎn)品沒有完全統(tǒng)一的標準，空管和空防也找不到通用的監(jiān)管手段，使得監(jiān)管缺乏合理的參考標準。例如，“感知避讓”是無人機自主飛行的核心技術(shù)，也是無人機適航、空管和飛標必須考慮的技術(shù)。無人機進入民航空域，需要以“感知避讓”代替“看見避讓”，但由于空域內(nèi)同時存在合作目標和非合作目標，同時存在不同類型的“感知避讓”技術(shù)(如ADS-B、合成孔徑雷達、激光雷達、電光探測、聲學(xué)探測、紅外光探測等)，這些技術(shù)發(fā)展不成熟，感知能力和感知精度差別較大，在制定政策時很難統(tǒng)籌考慮。
看看美國無人機的政策環(huán)境
1、兼顧軍民航，政策制定效率較高
FAA(美國聯(lián)邦航空管理局)隸屬于美國交通運輸部，F(xiàn)AA的職責(zé)是保證航空安全，管理國家空域和空中交通管制系統(tǒng)，制定和頒布航空安全法規(guī)及技術(shù)標準，管理民用航空并促進國家空域和航空導(dǎo)航設(shè)備的高效使用，促進國內(nèi)外航空商業(yè)活動，滿足國防需要，促進軍民共用航空系統(tǒng)的發(fā)展。FAA負責(zé)管理國家空域，但空域的劃設(shè)和調(diào)整需要征求國防部及國家航空航天局的意見，或者同國防部及國家航空航天局共同進行，從管理機構(gòu)設(shè)置和程序上達到了軍事單位對空域使用的要求。
2、空域劃設(shè)較合理，軍民航使用權(quán)利對等
FAA采納國際民航組織附件11有關(guān)空中交通服務(wù)空域類別的建議，將美國空中交通服務(wù)空域分為A、B、C、D、E、G等6類。美國國家空域系統(tǒng)可以分為管制空域(A、B、C、D、E類空域)、非管制空域(G類空域)和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁區(qū)、限制區(qū)、告警區(qū)、軍事活動區(qū)、警示區(qū)、管制射擊區(qū)等。為滿足國防需要，F(xiàn)AA在全國劃設(shè)了若干特殊用途空域，有7%—8%的空域供軍方固定使用，25%的空域供軍方臨時使用。臨時空域由軍方提出申請使用，F(xiàn)AA批準，使用后即撤消。通過民航和軍方的合作，大約有85%的特殊用途空域被設(shè)為聯(lián)合使用空域。在聯(lián)合使用空域內(nèi)，當(dāng)保留給軍方活動的空域不用時，經(jīng)空管部門授權(quán)，其他空域用戶可以使用。
3、美空管體系可為無人機提供服務(wù)
美國的空管運行體制分為三級，即空中交通管制系統(tǒng)指揮中心、航路交通管制中心、進近/塔臺交通管制中心，F(xiàn)AA在空中交通服務(wù)空域內(nèi)向所有航空器提供統(tǒng)一的服務(wù)。飛行服務(wù)站作為空管系統(tǒng)的輔助設(shè)施，主要服務(wù)于按目視飛行規(guī)則飛行的通用航空活動。LockheedMartin(洛馬公司)2006年受FAA委托負責(zé)通用航空飛行服務(wù)站的維護管理工作。目前洛馬公司依托飛行服務(wù)站，開發(fā)了無人機服務(wù)模塊。洛馬公司通過“飛行員在線”網(wǎng)站，直接將飛行計劃提交給FAA，以實現(xiàn)與局方的無縫結(jié)合。無人機企業(yè)獲得FAA商業(yè)運營豁免后，無人機操作員可以在該網(wǎng)站上直接輸入信息，獲取最新的禁飛區(qū)等航行情報信息。無人機起飛后，系統(tǒng)監(jiān)視它們是否在計劃的空域內(nèi)飛行，如果侵入了其他用戶的空域，會在第一時間通知當(dāng)?shù)乜展軉挝弧?/p>
4、協(xié)會作用顯著
美國的協(xié)會主要包括航空無線電技術(shù)委員會(RTCA)、美國材料與試驗協(xié)會(ASTM)和機動車工程師協(xié)會(SAE)。這些協(xié)會在不同領(lǐng)域或從不同方向提出最低安全、性能要求和標準建議，最終會被FAA作為政策制定的依據(jù)。這些協(xié)會在無人機標準化工作方面起到了非常重要的作用。
管理體系探索
鑒于無人機的應(yīng)用需求與政府監(jiān)管能力，筆者建議對無人機的監(jiān)管采用“民航監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管+區(qū)域監(jiān)管”三級監(jiān)管模式。
民航監(jiān)管部門主要針對無人機的飛行標準、適航、空管和市場的宏觀監(jiān)管，側(cè)重于無人機管理的整體策略。民航局作為無人機主管部門，應(yīng)綜合考慮運輸航空和通用航空的安全與發(fā)展，從規(guī)章、標準方面制定政策。
行業(yè)監(jiān)管則直接和應(yīng)用部門對接，如農(nóng)業(yè)植保作業(yè)，進一步制定行業(yè)的產(chǎn)品標準，側(cè)重于無人機在某個行業(yè)的發(fā)展。這是由無人機的行業(yè)屬性決定的。雖然無人機是航空器，但其也是生產(chǎn)工具載體。
區(qū)域監(jiān)管側(cè)重于地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)剀姺?、公安和民航等單位，結(jié)合當(dāng)?shù)氐目沼驐l件、治安需求和產(chǎn)業(yè)需求制定屬地化監(jiān)管政策。無人機不像傳統(tǒng)航空器，基本上不會跨地區(qū)運行，所以民航局針對運輸航空采用的“兩級政府、三級管理”方式，對于無人機不適用。無人機監(jiān)管更應(yīng)該以地方政府為核心，統(tǒng)籌地區(qū)相關(guān)部門，為運行無人機制定屬地化政策。其實，無人機交通管理(UTM)很重要的一種商業(yè)模式就是屬地運營，這也是國內(nèi)不同地區(qū)應(yīng)用多項無人機“云技術(shù)”的客觀原因。
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